СРО НП «МАЭ» — СРО-Э-150
Опубликованный проект Комплексного плана повышения энергоэффективности содержит ряд пунктов в части активизации в России энергосервиса.
Что в действительности мешает его развитию, и как это можно изменить – в комментарии Павла Карастелина, отраслевого эксперта, практика энергосервиса.
Появившийся в недрах Минэкономразвития проект Комплексного плана повышения энергоэффективности, который так или иначе обсуждается в профессиональном сообществе, сам по себе вызывает уважение и некоторый оптимизм как минимум по двум причинам:
- Об энергосбережении еще помнят, да еще и на самом верху.
- У энергосбережения может появиться уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, причем такой авторитетно-значимый как Минэкономразвития России.
Честно говоря, не видел данного документа в какой-либо полной или официальной версии, но та его часть, которая была опубликована и получила некий набор комментариев, представляет живой интерес.
Прежде всего, в силу своей профессиональной деятельности, имею ввиду желание и настрой авторов Комплексного плана повлиять на упрощение и автоматизацию процедуры реализации энергосервисных контрактов (пп. 4, 6, 7 Комплексного плана).
По двум из указанных пунктов предполагается подготовить проект федерального закона, что, по общему правилу, требует определенных обоснований, в частности, статистических данных, результатов исследований, экспертных оценок, доказывающих несовершенство действующего законодательства; аргументов, свидетельствующих о необходимости правового регулирования с помощью предлагаемого законопроекта как способа выхода из сложившейся ситуации.
Однако, поскольку пока подобная аргументация не представлена, опираясь на имеющийся в сфере энергосервиса опыт, позволю себе представить собственное видение сложившейся ситуации.
Вводная
Более 99% энергосервисных контрактов, заключенных в рамках закона № 44-ФЗ, представляют собой три направления работ:
- модернизация системы наружного освещения;
- модернизация системы внутреннего освещения;
- сокращение потребления тепловой энергии.
Следовательно, типовые комплексные подходы и типовые комплексные решения, упоминаемые в Комплексном плане, а также задачи по упрощению самих процедур подготовки закупки должны быть сосредоточены именно на этих направлениях.
Энергосервисные контракты по второму и третьему направлениям заключаются в подавляющем большинстве на объектах социальной сферы – в учреждениях образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и так далее.
Необходимо отметить, что других внебюджетных источников финансирования энергосберегающих мероприятий, кроме энергосервиса, на указанных объектах сегодня не существует (варианты пожертвований не в счет).
Типовая последовательность подготовки закупки на энергосервис в регионе
Начальный этап работы по энергосервису практически везде одинаков.
- потенциальный инвестор с готовым техническим решением презентует проект лицам, принимающим решения (ЛПР)
- обоснованием выгоды для заказчиков и региона обычно служат 3-4 основны аргумента:
- обязанность снижать потребление ТЭР ежегодно (административный плюс);
- определенный процент экономии заказчик оставляет себе, в т.ч. на ФОТ, а также сокращает эксплуатационные расходы (экономическая составляющая);
- повышение комфорта жизнедеятельности (социальный вопрос);
- что-то еще, исходя из региональных особенностей.
- инвестор собирает информацию посредством опросных листов;
- затем проводит выборочное обследование объектов;
- готовит проект конкурсной документации;
- ждет информации о размещении закупки.
Успех зависит от многих составляющих. Ключевые из них:
- насколько велик административный ресурс ЛПР;
- насколько коммуникабельны и компетентны представители инвестора, включая возможность их личного присутствия на месте;
- насколько компетентны и нацелены на конечный результат вовлеченные в подготовку закупки органы исполнительной власти (ОИВ), об этом ниже;
- насколько оперативно будут решаться спорные вопросы, возникающие ОИВ;
- насколько компетентен в нюансах энергосервиса координатор проектов от профильного ОИВ.
Оптимальный вариант – жесткий контроль первого лица за сроками подготовки закупки. В противном случае они затягиваются на долгие месяцы, а то и годы. С потерей темпа интересы всех участников заметно ослабевают.
Учитывая, что в стране уже заключено более тысячи контрактов (по 94-ФЗ, 223-ФЗ и 44-ФЗ), представляется, что непреодолимых барьеров не существует. Поэтому формулировку в Комплексном плане можно заменить на «создание достаточных условий всех заинтересованных сторон энергосервисного контракта».
Заинтересованные лица при подготовке закупки на энергосервис
Рассмотрим всех заинтересованных участников и их роли в подготовке закупки.
-
Инвестор или энергосервисная компания (ЭСКо)
Сегодня именно ЭСКо является координатором процесса на местах. Компетенция ЭСКо выше, чем у государственных заказчиков, не имеющих практики в энергосервисе. Однако есть существенные недостатки:
- ЭСКо всегда будет учитывать только свой интерес по достижению максимальной прибыли;
- компетенций ЭСКо обычно хватает на подготовку проектов ТЗ и контракта, формирование начальной максимальной цены контракта (НМЦК) и трех существенных условий контракта (срок, минимальный процент экономии и максимальный процент распределения этой экономии,. Сопутствующие согласительные процессы с заинтересованными ОИВ остаются проблемой.
-
Заказчик контракта
В моем понимании, от заказчиков энергосервиса, если рассматривать учреждения соцсферы, нужно требовать непосредственного участия и ответственности только по двум начальным вопросам подготовки:
- представление информации для формирования начальной максимальной цены и технического задания;
- своевременное обеспечение допуска на объект потенциальных инвесторов для технического обследования.
Все остальные нюансы обычно координирует главный распорядитель бюджетных средств (ГРБС). Для непосредственного заказчика важнее понимать прямую выгоду учреждения – как улучшится жизнедеятельность, и что будет после окончания срока действия контракта.
Основное недопонимание, которое обычно возникает в процессе обсуждения между заказчиком и инвестором, это объем планируемых работ.
В условиях постоянного недофинансирования текущего содержания и ремонтов энергосервис для многих заказчиков представляется решением всех проблем. Например: если предмет контракта «сокращение потребления тепловой энергии», то в состав обязательных мероприятий пытаются включить повсеместную замену деревянных окон на стеклопакеты. Если предмет контракта «модернизация системы внутреннего освещения», то обязательно с заменой проводки и автоматики.
Однако любые подобные обременения существенно влияют на экономическую целесообразность проекта и, как следствие, он может стать неинтересным инвестору.
Для сведения: при размещении закупок на энергосервис в государственной информационной системе более 30% всех торгов признаны несостоявшимися по причине «не подано ни одной заявки».
Данный факт, в том числе, свидетельствует о необходимости более взвешенно подходить к формированию требований и условий энергосервисного контракта, учитывая, в частности, такие показатели как экономическая целесообразность и риски инвестора.
Согласовывать существенные условия энергосервисного контракта должен некий региональный Центр компетенций – специально уполномоченная правительственная структура, обладающая нужными компетенциями, правами и обязанностями.
-
Департамент государственных закупок
Может по-разному называться в разных регионах, но это ОИВ, уполномоченный на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в регионе (муниципальном образовании). Обычно этот орган проводит все закупки в регионе в случаях, когда НМЦК превышает какой-то порог, а иногда и без ограничений. Этот же ОИВ, обычно, определен оператором региональной ГИС «Закупки».
Практически в любом регионе есть нормативная база, регулирующая порядок и процедуры государственных закупок (обычно региональные нормативные акты принимаются вслед за выходом в свет соответствующих федеральных документов).
От действий данного ОИВ, от компетенции его сотрудников и от его заинтересованности в конечном результате будут зависеть и сроки размещения закупки, и состоится ли она вообще.
-
Департамент финансов
Является органом контроля в соответствии с Правилами осуществления контроля, предусмотренного частью 5 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе…», осуществляющим контроль за непревышением утвержденных лимитов.
Особенно значимым влияние Департамента финансов на энергосервисные закупки стало с 1 января 2017 года, когда вступило в действие Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2015 г. N 1367. Кто в теме, тем известна проблема т.н. возможности «технического задвоения» утвержденных лимитов по коммунальным расходам по энергосервисному контракту и договору поставки энергетического ресурса при формировании закупки на энергосервис в плане закупок.
И снова снятие многих спорных вопросов и успех дела будет зависеть от компетенции сотрудников и нацеленности на результат.
-
ОИВ, ответственный за реализацию региональной программы энергосбережения
Это практически единственная программа на уровне региона, где вообще упоминаются энергосервисные контракты. Часто она содержит непонятно как обоснованные целевые показатели заключения энергосервисных контрактов в штуках, а также размер ожидаемой при этом экономии. Для достижения этих показателей и предстоит работать в части энергосервиса данному ОИВ. Обычно он и является координатором работы по реализации энергосервисных проектов в регионе (либо собственными силами, либо силами подведомственных учреждений).
Уже четвертый год в большинстве региональных программ энергосбережения основной упор делается на внебюджетные источники финансирования. А из «внебюджетки» именно энергосервис является практически единственным инструментом привлечения инвестиций в объекты социальной сферы.
В подавляющем большинстве случаев Задача такого уполномоченного заключается в представлении потенциального инвестора потенциальным заказчикам, помощь в организации сбора данных для инвестора и «продавливание» подготовленных инвестором проектов конкурсной документации на торги. А также, конечно, согласование ТЗ.
В реальной ситуации – это лишь только часть всего комплекса существующих вопросов.
Ключевые предпосылки результата
Следует выделить три основных:
- Организация процесса на местах.
- Организация разъяснительной работы на федеральном уровне и внесение изменений в отдельные НПА.
- Уполномоченный ОИВ на федеральном уровне.
-
Организация процесса на местах
На мой взгляд, организационная структура работы в регионе должна строиться по принципу: 1) Контроль Первого лица – 2) Центр компетенций по энергосервису – 3) Наличие потенциальных инвесторов.
Если одно из звеньев выпадает, то качественной системной работы уже не получится.
-
Контроль первого лица региона (губернатора или председателя правительства) за ситуацией является залогом к успеху.
В идеале на уровне региона должен быть утвержден правовой документ, утверждающий, что привлечение внебюджетных источников финансирования в энергосберегающие мероприятия на объектах социальной сферы являются приоритетным направлением.
В этом же документе следует назначить ответственный ОИВ, соисполнителей и координатора процесса (тот самый Центр компетенций), с личной ответственностью, сроками, обязанностями и планами. Такая персонализация придает энергосервисным проектам особый статус и дополнительно стимулирует всех заинтересованных оказывать содействие.
Кроме того, необходимо координировать действия всех участвующих ОИВ с их различным пониманием процесса, ошибочно рассчитывать, что все они вместе придут к единому и правильному решению.
Именно слабое межведомственное взаимодействие губит большинство благих начинаний по энергосервису на местах.
-
Центр компетенций по энергосервису. Основная задача – координация действий всех заинтересованных сторон, включая взаимодействие с ОИВ и потенциальными инвесторами, сбор и обработку первичной информации по предмету контракта, формирование существенных условий контрактов, методологическое сопровождение на всех этапах его реализации.
Можно сколько угодно полемизировать о необходимости «учреждения в субъектах Российской Федерации специализированных организаций для проведения подготовительных работ для заключения энергосервисных договоров (контрактов)» (пункт 7 Комплексного плана), но уверен, такая специализированная структура очень нужна.
Не совсем понимаю необходимость именно «учреждения», то есть создания новой структуры. В регионах подобные функции сейчас исполняют структуры, ответственные за энергосбережение. Второй вопрос, что эти функции зачастую исполняются не в приоритетном порядке, «в свободное от основной работы время».
Качество работы данной структуры может иметь определяющее значение. По уровню компетенций это по сути региональная ЭСКо, не имеющая инвестиционных рисков и участия в прибыли, но со всеми управленческими инструментами и регламентами работы.
Если таких структур не назначить и не снабдить их административным и методическим инструментарием для работы, идеологами энергосервисной деятельности в регионах останутся энергосервисные компании.
-
Наличие потенциальных инвесторов. Если в регионе будут установлены понятные правила, дефицита желающих не ожидается.
-
-
Организация разъяснительной работы на федеральном уровне и внесение изменений в отдельные НПА
Большинство реальных барьеров на пути уже проработанных энергосервисных проектов в регионах относятся как раз к недоработкам закупочных процедур.
Большинство закупок на энергосервис торгуется по закону № 44-ФЗ «О контрактной системе…». Поэтому любая нерегламентированная сверху процедура закупки, особенная такая структурно сложная, какой является закупка на энергосервис, будет восприниматься руководителями заказчиков как потенциальная проблема. Решение по закупке в любом случае должен принять руководитель заказчика.
Большинство регионов уже перешло на планирование и осуществление закупок в собственных государственных информационных системах закупок, с собственными регламентами функционирования и использования, разработанными инструкциями и т.д. Практически везде есть отдельные рабочие документы, касающиеся порядка формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков закупок, есть порядок принятия решений о заключении государственных контрактов на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств и т.д.
При этом, постоянно появляется и корректируется на федеральном уровне огромное количество нормативных и правовых актов разного статуса применения в отношении закупочных процедур.
Однако ни на региональном, ни на федеральном уровне эта колоссальная работа никак не заточена на реализацию энергосервиса.
Например, в части 5, п.3, ст.72 БК РФ упоминание есть, а подзаконных актов, как это все должно реализовываться на практике, нет. Напомню, что п.3. указанной статьи является исключением из общеустановленного порядка заключения и оплаты государственных (муниципальных) контрактов.
Другой пример: Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2013 г. № 1071 «Об утверждении Правил принятия решений о заключении от имени Российской Федерации государственных контрактов… на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств», однако про энергосервис там ни слова.
В принятых правилах осуществления контроля, предусмотренного частью 5 статьи 99 закона № 44-ФЗ (Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2015 г. № 1367) также не учтены особенности планирования закупки на энергосервис.
Аналогичные по содержанию нормативные акты принимаются и в регионах, однако и там не прописывается энергосервис с его особенностями.
А сколько конкурсных процедур оказалось приостановлено по таким, на чей-то взгляд, не существенным, вопросам?
Почему в имеющихся региональных торговых системах, да и на федеральной площадке, не предусмотрены отдельные опции для закупки на энергосервис? В частности, опция расчета обеспечения контракта. Специалисты заказчика, зачастую, сами пытаются подогнать нужный процент от НМЦК (напомню, что обеспечение исполнения энергосервисного контракта рассчитывается по отличной от обычной закупки формуле).
Сегодня основными барьерами, которые необходимо устранять, в том числе в рамках реализации Комплексного плана, являются вот такие «технические» вопросы. Многие из которых находятся (или находились) в ведении Минэкономразвития России. Тогда что мешает уполномоченному органу уже сейчас, без разработки проектов федеральных законов, без гипотетических «коробочных решений» по автоматизированному заключению контрактов проанализировать ситуацию и в рамках своего же ведомства урегулировать две трети существующих проблем? С привлечением Минфина России и Казначейства к разработке особого порядка планирования и нормирования затрат под энергосервис уже сегодня можно снять ключевые нормативные барьеры.
Может быть, не надо затягивать процесс еще на полгода-год а затем еще год-два согласовывать проекты законов? Подошел бы просто план по решению текущих проблемных вопросов, которые через год для многих будут уже не актуальны.
На практике, если задаться целью, определенное количество закупок всегда можно выкинуть на торги и реализовать. Так это и делается в регионах. Намечено в плане заключить 20 контрактов – значит, отработают 20 на одном административном ресурсе. То есть можно обойтись и без изменений в нормативке. Но сколько это требует усилий, и какой результат обещает, и может ли быть тиражировано?
-
Уполномоченный ФОИВ
Уполномоченный ОИВ на федеральном уровне нужен хотя бы в части того самого «одного окна», в котором будет координироваться работа, в т.ч. с другими уполномоченными ОИВ. Это такой же координатор, каким должен быть центр компетенций по энергосервису в регионах.
Тем более, что создать и поддерживать систему мониторинга за реализацией энергосервисных контрактов (включая создание и администрирование «информационного портала…», указанного в п.4. Комплексного плана), может только федеральный орган исполнительной власти.
Никто не мешает уже сейчас организовать систему мониторинга в части состоявшихся и текущих закупок на энергосервис. Для этого у Минэкономразвития России есть все необходимое, в частности, информация из системы торгов (я уже как-то делился своими соображениями по этому поводу). Без анализа этих данных сложно делать выводы, в т.ч. определять барьеры.
Пока же данных крайне мало, а то, что появляется, иногда поражает масштабом недостоверности. Так например, заявление заместителя Председателя Правительства РФ Аркадия Дворковича на заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по модернизации экономики и инновационному развитию России 14 февраля 2017: «Уже заключено около 700 энергосервисных контрактов. Экономия от их реализации в этом году ожидается на уровне 8 млрд рублей».
Во-первых, всего на тот момент было заключено энергосервисных контрактов на сумму порядка 20 млрд рублей, включая госкорпорации. Даже учитывая средний шестилетний срок реализации контрактов, на один календарный год приходится чуть более трех миллиардов рублей.
Во-вторых, экономия от их реализации – ожидается у кого? Это сумма оплаты в пользу энергосервисной компании, а прямая экономия бюджетных средств рассчитывается на срок контракта из других показателей и составит, в лучшем случае, процентов пять от указанной суммы. Так что с цифрами и их озвучиванием надо быть более аккуратными, чем и поможет работа по сбору статистики и налаживанию мониторинга.
Отдельным пунктом работы уполномоченного ОИВ следует выделить методическую поддержку и принятие документов рекомендательного характера.
Как ни критиковались бы принятые Минэкономразвития «рекомендованные формы энергосервисных контрактов», на местах ими пользуются – где-то поправили ряд неудачных разделов, но за базовый вариант приняли практически везде.
Такая же история будет с любыми другими начинаниями на федеральном уровне. Есть рекомендации – регионы будут применять. Нет рекомендаций – подождут, пока будут.
Поэтому правильные начинания в части «специализированных организаций для проведения подготовительных работ…» должны сопровождаться, прежде всего, рекомендованной управленческой структурой, с утвержденными дорожными картами по направлениям, форматами собираемой информации, алгоритму ее обработки и т.д.
Итак, что имеем?
- отсутствие мониторинга и анализа практики заключенных энергосервисных контрактов и, как следствие, неясен реальный масштаб проблем на местах;
- недостаточный анализ нормативно-правовых и рабочих документов и их влияния на качество подготовки закупки на энергосервис;
- отсутствие приоритетов у уполномоченного ФОИВ по текущим вопросам, создающим барьеры.
Расставим приоритеты
- На уровне Правительства для активизации энергосервисной деятельности в государственном и муниципальном секторах необходимо принять соответствующий правовой акт с определением, что привлечение внебюджетных источников финансирования в энергосберегающие проекты социальной сферы является приоритетным направлением работ.
- Форсировать работу по внесению изменений в нормативно-правовые и рабочие документы в части детализации отдельных вопросов по энергосервису и порядка их применения при проведении закупочных процедур.
- Провести детальный анализ имеющейся практики заключенных энергосервисных контрактов в государственной системе торгов для определения приоритетности решения проблемных вопросов.
- С учетом этого продолжить подготовку раздела Комплексного плана в части, относящейся к энергосервисным контрактам.
Предвосхищаю лозунги с призывом предоставить конкретные решения для последующего компетентного рассмотрения. Решения есть, но давайте создадим и систему для их обсуждения, с соответствующими компетенциями специалистов, не в свободное от основной работы время и не на общественных началах.
